VI
ESTOS CINCUENTA AÑOS
PROCESO POLITICO CONTEMPORANEO

Los últimos cincuenta años de la vida política han mostrado las intimidades de la estructura sociológica de nuestra comunidad, y hacen ver en qué profunda medida están relacionadas sus convulsiones y su desarrollo con la vida general de América Latina y del mundo. Participamos de ventajas y desventajas que presenta la historia común de una amplia zona de población, y estamos inscritos en sistemas de los cuales no podemos aislarnos.

EL RESCATE DEL MUNICIPIO

Una de las tendencias fundamentales, no solo en el país sino también en muchos otros Estados, es la recuperación del municipio como célula básica de la vida política y administrativa, centro de las actividades sociales primarias, y cuna del ejercicio de la democracia. En Colombia, la reforma constitucional realizada en 1986 alienta la descentralización territorial, no solamente en el aspecto administrativo, sino también en el contexto político y en la participación fiscal. La búsqueda de la autonomía municipal tiene un largo recorrido, sin mayores logros. Esto se observa en la precaria importancia que se le ha atribuído al derecho local, tanto en la literatura jurídica, en las propuestas legislativas, como en la docencia social y política.

Desde 1958 se iniciaron los proyectos de reestructuración política y se buscó la racionalización de los servicios públicos, creando instrumentos que permitieran en ellos una mayor eficiencia bajo la administración descentralizada y encomendada a las autoridades locales. Sobrevivían los controles administrativos y se trataba más de corregir otros mecanismos que habían mostrado su ineficacia, como la delegación de funciones. Un nuevo hito lo pone la reforma del 68 que hace un poco más por la descentralización administrativa. La descentralización asume las formas de descentralización técnica, funcional o por servicios; no logra sinembargo cosa distinta al incremento de la burocracia y la dispersión de los recursos, conocida la todavía incipiente capacitación para el diseño y la evaluación de proyectos y presupuestos. Se mencionan en los períodos siguientes disposiciones progresistas en favor del municipio, como la reglamentación del situado fiscal por la Ley 46 de 1971, la regulación de las Contralorías Municipales, la normatización de la Planeación Municipal y de las Juntas Administradoras Locales, las Asociaciones de Municipios y las Areas Metropolitanas. En la década del 80 vienen leyes de provisión fiscal para las entidades territoriales, el Estatuto Básico de la Administración Municipal, la participación en el impuesto a las ventas, la elección popular de alcaldes (Ley 78 de 1986),y el nuevo Código de Régimen Municipal. Es natural pensar que el sacudón que revitaliza al MUNICIPIO forzosamente revierte en la necesidad de replantear sus relaciones con el ente departamental y revisar la naturaleza de éste. Este proceso, veremos, continúa con una especial dinámica en el proceso jurídico-político de nuestro tiempo.


LA ESTRUCTURA POLITICA DEL ESTADO COLOMBIANO

La configuración que hace tiempo tiene el Estado Colombiano es la forma republicana a partir de un concepto básico, a saber: Quienes ejercen el poder y administran los recursos del país no lo hacen como dueños de él, no les pertenece por designación divina, ni por herencia aristocrática, ni por conquista militar. Lo hacen como representantes de todo el pueblo, que es el sustento de la soberanía. No importando que esta soberanía se haya sustentado unas veces en el pueblo, y otras en la entelequia ideada por Siéyes, la nación. La última forma estable adoptada ha sido de república unitaria, lo que no obsta para que se promuevan intereses de sentido federalizante y de defensa de consignas y apetencias regionales. El ejercicio del poder y las atribuciones de los gobernantes y administradores está definido en el articulado de la Constitución, y es desarrollado a través de las leyes pertinentes, lo que supone que la voluntad discrecional está reglada y restringida, con límites que determinan la legalidad de los actos administrativos, y a partir de los cuales se origina la responsabilidad de los gobernantes o mandatarios ante los gobernados o mandantes, cuya voluntad se busca realizar y en cuyo nombre se gobierna. La Constitución y las leyes crean y organizan las instituciones encargadas de anular los actos ilegales y de sancionar a quienes hagan mal uso de su autoridad. En términos concretos, la Constitución de la República se dirige a una finalidad: Diseñar la estructura orgánica del Estado -la anatomía política-, reglamentar su funcionamiento -la fisiología política-, y regular las relaciones entre el Estado y las personas que lo conforman: objetivo éste que es fundamental, y puede asimilarse como se está haciendo, a una cierta ecología política donde las instituciones constituyen la biosfera o nicho del hombre social.

Como en todas las constituciones liberales, en las nuestras se ha consagrado la separación de las ramas del poder público, que equivocadamente se sigue atribuyendo a Montesquieu. Pero es aún válida la pretensión de que ella permite un control recíproco que le da sentido democrático al ejercicio del poder y pone cortapisas a la exagerada influencia de unos sectores sobre otros. Las ramas Legislativa, Ejecutiva, y Judicial, están llamadas, sinembargo a la cooperación en la persecución del común bienestar.

Las libertades públicas y las garantías concomitantes, herencia también de los revolucionarios franceses del 89, se incorporan tradicionalmente en nuestras Cartas políticas, pero inscritas en entornos diversos según el clima político del momento. Usualmente no pueden considerarse todas como derechos en el sentido técnico de la palabra, sino que son postulados políticos cuyo significado no supera los deseos de fundamentar filosóficamente las administraciones a lo largo de un tramo de historia. Asimismo, es fluctuante el grado de intensidad conque se disponen y se respetan. Los pasos del Estado por las etapas de control, de intervención, de gestión... conducen a que las libertades tengan restricciones y limitaciones en las circunstancias políticas y personales, y su exégesis esté librada a la buena voluntad y al oportunismo de los ideólogos y de los partidos. Conviene tomar cuenta de que la libertad y el orden ofrecidos como consigna en nuestro escudo, dan margen a una dinámica que cada partido busca manejar con elasticidad en favor propio y en desmedro del contrario. Los conservadores han buscado desprestigiar la libertad bautizándola anarquía, y los liberales han motejado de tiranía el orden impuesto por los contrarios. Resultado de la evolución política es el logro, relativamente consolidado, de la prevalencia de los intereses sociales frente a los derechos privados o particulares.

Esta institucionalización de la sociedad colombiana, con las modificaciones introducidas periódicamente, y la varia suerte que las reformas tuvieron, nos cobijó durante el último siglo -1886 a 1986-. Sinembargo desde la euforia cívica conque se celebró el centenario de la Constitución, surgió la réplica que recomendaba una profunda revisión de las instituciones, y con ello una nueva estructura jurídico-política que respondiera a las necesidades de los nuevos tiempos, en los umbrales del milenio.

El gobierno de CESAR GAVIRIA promovió la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente, con el manifiesto interés de promover una mayor participación democrática en la gestión política. Se pensó que la violencia, ya instalada como endemia en el país, y en proceso de expansión y de agudización tanto en sus formas económica y partidista, como en la vinculación delincuencial con el narcotráfico, cedería en la medida en que las élites, detentadoras tradicionales del manejo del Estado, cedieran en su afán de ventajas y de privilegios, en favor de un pueblo largamente humillado y ofendido, sin recursos de desarrollo y privado en la práctica de los más elementales derechos: los derechos humanos.

Puede considerarse, con base en los documentos de sus misioneros y promotores, que la nueva Constituyente estaba llamada a reestructurar el Estado sobre el carril de seis conceptos principales:

1. LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA. La discutida legitimidad del Estado busca en los ciudadanos una confirmación a través de la eficaz intervención en los procesos cívico-políticos. El pueblo colombiano durante el largo ejercicio de la llamada democracia representativa solo fué convidado a las urnas para elegir a quienes en su nombre pensaran y decidieran, y se convirtió en un lugar común sin respaldo fáctico la alegación de que los representantes del pueblo buscaban la defensa de los intereses comunes. Por ello se hizo necesario crear mecanismos a través de los cuales los colombianos no fueran solo llamados a elegir, sino también a decidir sobre los asuntos de su interés prioritario. Los partidos han perdido representatividad y se hace preciso escuchar otras formas de opinión, al margen de ellos. Esto requería inclusive -y justificaba- que la reforma no fuera hecha por un Congreso desprestigiado y esclerosado sino por la presencia general del pueblo -constituyente primario- en una Asamblea Constituyente, sin limitaciones al ejercicio de su soberanía.

2. LUCHA CONTRA LA ARBITRARIEDAD Y BUSQUEDA DE LA PAZ. La generalizada violencia en el país se ha convertido en un fenómeno complejo. Ya es imposible asumir con simpleza que las bandas armadas son grupos de delincuentes comunes. El pensamiento político disidente, la promoción de otras concepciones ideológicas, que por años ha sido acallada y reprimida, tienen derecho a participar civilizadamente en el debate político. No está desvirtuada tampoco la violación reiterada de los Derechos Humanos por parte de los agentes de un Estado, clasista y comprometido con el liberalismo económico internacional, cuya carencia de controles éticos ha llevado al mismo Papa a calificarlo como capitalismo salvaje. La estructura del Estado como instrumento de sus oligarquías económicas ha convertido las libertades públicas en formas que no corresponden a ninguna realidad para los ciudadanos de carne y hueso. En estricto sentido, las garantías sólo son libertades reales cuando se vinculan a un contexto económico, y por ello bien puede afirmarse que en éste como en muchos otros países, para el ciudadano común y respecto de cualesquiera de los postulados constitucionales vale la afirmación de que cada uno tiene tanta libertad cuanta se pueda comprar: creer lo contrario es la novela rosa de la democracia liberal.

Una interpretación, gastada ya, dice que la violencia en Colombia tiene raíz histórica y filosófica en la violación de los derechos humanos. Y buena parte de la responsabilidad en ella corresponde al Estado. Se reconoce la existencia de excesos y arbitariedades en la represión de las conductas ciudadanas cuando se trata de hacer oposición al gobierno. Se reconoce la dificultad de darle realidad a las garantías o libertades del pensamiento, de la expresión, de la prensa. La tremenda dificultad que enfrentan quienes se separan de unos moldes de pensamiento considerados tradicionales y por lo mismo inamovibles como dueños de todas las ventajas. Por ello se piensa que adoptar un texto escrito que consagre en forma clara y concreta dichas garantías, ayudará a rescatarlas y a preservarlas dentro de un ámbito de verdad democrático.

Mirando tan solo el sector justicia, hay lugar a reflexiones deprimentes. Entre los fundamentos empíricos de la reforma a las instituciones de la justicia, hay algunos datos interesantes. Por ejemplo : Mientras un juez penal municipal de Medellín dicta en promedio 25 sentencias-año, el mismo dicta en Barranquilla 2.2 sentencias por año en promedio. La duración real de los procesos penales es superior en un 202 % a la determinada en la ley. Se detecta la tendencia en los jueces del país a imponer la pena mínima en cada caso. Algunos delitos no corresponden en la opinión pública a la importancia que les da la ley; tal ocurre con la contaminación de aguas, el hurto, el aborto, la invasión, el incesto, la rebelión y el estupro. La evolución en las leyes penales mostró a los investigadores que se protege más el interés particular que el general, y se sanciona en forma más drástica la delincuencia política que la delincuencia común. El 62% de los detenidos son sindicados, y el 38% condenados. En el momento -1992- en que el Instituto SER realizó la investigación, el 41% de los detenidos preventivamente hubieran podido ser excarcelados y el 18% de los reclusos estaban privados de la libertad a pesar de haber cumplido el tiempo de la condena. Los promedios de terminación de procesos por juez eran de 282 en el área civil y solo de 140 en el área laboral. El promedio de duración de los trámites de un proceso ordinario era de dos años y medio en un juzgado civil de circuito, dos años en un juzgado civil municipal, y tres años y medio en un juzgado laboral. Una de las conclusiones que aportan los invetigadores es elemental e importante: Un juzgado es una pequeña empresa dirigida por un juez que es muy docto en lo jurídico pero totalmente ignorante en administración: de ahí que en su "empresa" todo el mundo atienda al público a todas horas, todos se dediquen a buscar un negocio en el archivo y nadie se responsabilice de la eficacia ni de la eficiencia...[1]

Afirma el Doctor JAIME GIRALDO ANGEL: "Colombia tiene una vez y media más jueces que Estados Unidos a pesar de que en este último país suele acudirse a la justicia por cualquier problema intrascendente. Mientras que en Colombia hay un juez por cada 8.000 habitantes, en Estados Unidos hay uno por cada 12.000...... pero en este país hay múltiples mecanismos extrajudiciales y prejudiciales de solución de conflictos, que hacen que sólo entre el 5 y el 10% de las demandas lleguen a juicio.[2]

3. UNA INSTITUCIONALIDAD FUERTE COMO PLATAFORMA PARA EL FUTURO. Los retos del siglo XXI requieren un Estado con características especiales. Por ello se busca que el desarrollo económico y social tengan por escenario un país moderno. Desde luégo, se trata de fortalecer las instituciones, no simplemente de fortalecer el ejecutivo, como en ocasiones se ha propuesto. Una condición parece ser el pluralismo democrático, en sustitución de las hegemonías partidistas que acaban debilitando el proceso general de la convivencia. El pluralismo, a su vez, se mueve sobre un requisito como es la participación, pues una de las expectativas para los sectores que ejercen el poder es la operatividad de una oposición con identidad sólida y claridad de objetivos. La nueva estructura política propenderá por el reconocimiento de los grupos de presión, sin llegar a los excesos del corporativismo fascista, pero les asignará papel activo y responsabilidad específicas en la gestión ciudadana. Adoptada esta actitud, se encadena la urgencia de recobrar la representatividad, la eficiencia y la responsabilidad del Congreso, para el ejercicio de adecuado control político sobre las instituciones de la civilidad. Tópicos de obligada consideración son, entonces, el robustecimiento cualitativo y cuantitativo de la justicia, el reexamen de las facultades del ejecutivo en los casos de conmoción política o económica, y la dirección técnica de la administración pública.

4. NUEVA VISION SOBRE LA SEPARACION DE LAS RAMAS DEL PODER PUBLICO. Las últimas reformas constitucionales han hecho hincapié en que haya cooperación entre las Ramas, no obstando su tradicional separación estructural. Sinembargo los partidarios del intervencionismo estatal como remedio a los abusos privados sobre todo en el campo económico, encuentran oportuno estudiar con otros ojos la posibilidad de integrar los elementos del Estado para determinados efectos. La garantía a ultranza de las libertades económicas ha limitado la acción del Estado en la promoción de los intereses de las mayorías, que generalmente constituyen la parte débil de las sociedades contemporáneas. La separación de poderes ha tenido ese resultado, en la medida en que el mecanismo de contrapeso, manipulado por los personeros de los intereses elitistas, frena y obstaculiza todo intento de volcar interés sobre la inversión social o sobre las reinvidicaciones laborales, o en la normatización favorable a las clases y sectores pobres.

5. RETORNO DEL FEDERALISMO. Los promotores de la nueva estructura política consideran que ha llegado el momento de volver a intentar la fórmula federalizante en la organización del país. El peso de los valores regionales, la diferenciación de culturas, llaman a fomentar con nuevo criterio el desarrollo de los intereses de las regiones y provincias, la explotación de sus recursos y la utilización de sus riquezas. Dentro de ese espíritu se tuvo ya el precedente de la elección popular de alcaldes y gobernadores, a la par con otros hitos descentralistas en materia fiscal y administrativa que se fueron manifestando sobre la órbita de lo local. Se espera que la autonomía local dé una mejor imagen del Estado en su inmediatez y su proximidad al concepto de legitimidad. La promoción de la autonomía local incluye la transferencia de poderes de policía, la independencia fiscal, la "legislación territorializada" y la planeación local pero articulada.

6. MODERNIZACION DE LA ECONOMIA. Un último objetivo en la catequesis que hace el gobierno para la Constituyente, es la modernización de la economía. Se reconoce que el énfasis de las últimas reformas se ha puesto en la construcción de unos ciertos derechos de sentido social, de favor a las clases proletarias. Pero a juicio de los nuevos ideólogos, la necesidad del momento es quitarle al proceso económico nuéstro ese carácter parroquial, esas limitaciones de economía doméstica, e insertarla en la economía mundial, internacionalizarla, y aceptar las misiones y papeles que en tal condición le corresponderían.

LA CONSTITUYENTE
Desde 1988 se había propuesto por el Presidente Virgilio Barco la convocatoria de un Plebiscito para derogar la prohibición introducida por la Reforma de 1957, cuyo tenor reducía a las atribuciones del Congreso la posibilidad de reformar la Constitución. Luego se integró con acuerdo de los partidos políticos liberal y conservador una Comisión de Ajuste Institucional, con el encargo de elaborar el temario para una Reforma Constitucional. Después de algunos vaivenes de interpretación jurídico-política, se redujeron las alternativas a tres: En el Congreso, en decisión popular por vía de referendum, y en Asamblea Constituyente. Con el antecedente de millón y medio de votos, logrados con la papeleta adicional, o séptima papeleta, el Presidente, por medio del Decreto Legislativo 1926 de 1990 determinó la composición de la Asamblea, los requisitos para ser miembro de ella, y el temario en que se ocuparía. La Asamblea debería, según concepto de la Corte Suprema de Justicia, reformar la Constitución a fin de fortalecer la democracia participativa, y en ella deberían estar adecuadamente representadas las fuerzas sociales de la nación, considerada como conjunto, y de las regiones en la medida de sus intereses propios. Su composición habría de ser popular y democrática.

El fallo de la Corte declaró inexequibles las limitaciones que el decreto imponía a la Asamblea Constituyente, y entre ellas la fijación previa de un temario. Quedó, entonces, abierta la posibilidad de un ejercicio completo del poder soberano del pueblo. Y por ello se desplazó el tema de refomar la Constitución por el nuevo interés de darle una nueva Constitución Política a la República.
[1] REFORMA CONSTITUCIONAL DE LA JUSTICIA. Jaime Giraldo Angel. Temis. 1992
[2] IDEM. De la misma obra.